Zicht op Toezicht

Coronatijd: een broeikas voor toezicht die meer is dan alleen een disciplinerende macht. Een verslag van het nalevingstoezicht in coronatijd betreffende de Eis-voorzorgsmaatregelen. 

Foucault beschreef toezicht als een disciplinerende macht, die met een hiërarchisch blik en normaliserende sancties, normconform gedrag stimuleert. Deze focus op norm-conform gedrag wordt toenemend aangevuld met het concept dat toezicht ook een rol heeft in het stimuleren van verbeteringen in de sector waarop zij toeziet. Omdat het WIBON-team met een klein aantal inspecteurs toeziet op circa 700.000 graafbewegingen, worden voortdurend middelen toegepast die normconform gedrag stimuleren en ervoor zorgen dat de graafketen (opdrachtgevers, grondroerders en netbeheerders) het probleem van niet normconform gedrag zelf oplossen. Dit werd niet anders met de komst van het Coronavirus. De intelligente lockdown gaf tijd en kansen om dit handelskenmerk van het WIBON-team waar te maken.

Binnen de Wet informatie- uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken (WIBON) blijkt de naleving van de Eis- voorzorgsmaatregel (EV) een specifiek probleem met een hoog risico voor gezondheid of economie. De WIBON regelt dat een netbeheerder voorzorgsmaatregelen kan treffen bij graaf-werkzaamheden in de directe omgeving van een net met gevaarlijke inhoud of een net met een grote waarde. Om dit mogelijk te maken eist de WIBON dat een grondroerder in het geval van een EV contact moet opnemen met de netbeheerder om afspraken te maken over de voorzorgs-maatregelen. In de praktijk liet dit contact opnemen echter te wensen over.

Het zaadje om de naleving van de EV te verbeteren kiemde door de lockdown tot heuse EV-actie. Om de actie uitvoerbaar te maken en beheersbaar te houden, werd besloten de EV- contactgegevens van slechts één van de netbeheerders die netten heeft met een grote waarde, op te vragen. Gekozen werd voor Enexis in verband met het grote aantal EV’s op haar netten in Zuid- en Noordoost-Nederland. Uit analyse van de data van deze netbeheerder over de periode van 1 januari 2020 tot 21 april 2020 bleek dat betreffende 3609 graafmeldingen geen contact was opgenomen. Procentueel gezien betrof dit circa 40% van alle EV-meldingen.

Daarop werden van deze 3609 graafmeldnummers de contactgegevens van de grondroerder uit de Kadasterdata gehaald. Na analyse bleek dat de Kadasterdata veelvuldig handmatig moest worden gecorrigeerd. Dit kwam bijvoorbeeld omdat bedrijven onder meerdere accounts graafmeldingen hadden gedaan of hun contactgegevens niet volledig of niet correct hadden ingevuld. Uiteindelijk werd de data van Enexis en het Kadaster samengevoegd en kwamen 656 ondernemingen in beeld, die kennelijk de wet hadden overtreden.

De 656 ondernemingen werden vervolgens ingedeeld in kleine en grote overtreders, die respectievelijk tot en met vijf keer of meer dan vijf keer geen contact opgenomen hadden opgenomen met de netbeheerder. Deze ondernemingen kregen daarop een mail met als bijlage een brief toegestuurd, waarmee ze werden gewezen op de vermoedelijke overtreding, het risico en het gewenste gedrag zoals dat wordt voorgeschreven in de WIBON. Daarbij werd aangegeven dat kleine overtreders bij vragen konden bellen en grote overtreders door een inspecteur werden gebeld en dat van het gesprek een verslag werd gemaakt.

Door de diversiteit in de ondernemingen en in de respons, ontstond er soms behoefte aan een nadere toelichting van de norm. Zo waren er meerdere riool-ontstoppingsbedrijven die aangaven dat een graafmelding met een EV een niet werkbare situatie gaf. Veelal moest gelet op de overlast of de eis vanuit de opdrachtgever, een verstopping met spoed worden verholpen. Een EV zorgde bij deze werkzaamheden voor een onwerkbare vertraging. In het belang van het voorkomen van (gezondheids)risico’s vraagt dit soort situaties om een snelle reactie vanuit de riool-ontstoppingsbedrijven, waarbij veelal vooraf niet duidelijk is of er ook mechanische graafwerk-zaamheden verricht moeten worden. Gelet op de wettelijke mogelijkheden werd gewezen op het toepassen een calamiteitenmelding, waarbij werd uitgelegd binnen welke grenzen het gebruik hiervan is toegestaan. Deze spoedprocedure ontheft de grondroerder ondervoorwaarden van de EV-verplichting betreffende het mechanisch graven in de directe omgeving van een net met een grote waarde.

Gedurende het proces bleek er ook behoefte te zijn aan een specifieke interventie die vooral was gericht op een aantal grotere ondernemingen. Hierop zijn een achttal grote ondernemingen door een inspecteur bezocht, waarop in een gesprek met zo min mogelijk druk en speciale aandacht voor het lerend vermogen, werd gestreefd naar een maximaal effect op het normconform handelen. Hierbij werden vooral de bedrijfsprocessen, van het doen van de graafmelding tot aan de werkinstructie aan het uitvoerend personeel, doorlopen. Daarbij bleek dat de wil er was om normconform te werken, maar dat de procedure rondom de naleving van de EV onvoldoende of niet correct binnen het bedrijfsproces was geborgd. Oorzaken waren veelal het spanningsveld tussen theorie en praktijk, waarbij tijdsdruk een bijzondere rol speelt. Ook was er soms sprake van te weinig kennis of een afwijkende interpretatie van de wettelijke regels.

Na afloop van alle gesprekken zijn de besproken onderwerpen geordend en geanalyseerd. Dit leverde een overzicht op van de meest gehoorde oorzaken waarom er betreffende de EV geen contact is opgenomen met de netbeheerder. Voorts werd ter voorkoming van een afwijkende interpretatie van de wettelijke regels een document gemaakt, waarin elke oorzaak werd voorzien van een passende Agentschap Telecom reactie.

Voor wat betreft het repareren van het gebrek aan kennis van de wettelijke regels, werd er een toolbox over de EV gemaakt. Ter afsluiting van de EV-actie ontvingen de 656 ondernemingen een afsluitende e-mail met als bijlage het document met een overzicht van de meest gehoorde oorzaken en de toolbox. Hiermee werden de belemmeringen omtrent kennis om de norm te kunnen naleven weggenomen. Tot slot werd de noodzaak tot de gewenste gedragsverandering onderstreept door in de mail aan te geven dat Agentschap Telecom het naleefgedrag van de EV zal blijven toetsen.

Uit navraag blijkt dat diverse netbeheerders naar aanleiding van de door Agentschap Telecom uitgevoerde EV-actie een significante toename hebben waargenomen in het aantal keren dat er betreffende een EV contact werd opgenomen om afspraken te maken. Zo werd door de drie grote gas en licht netbeheerders een toename van meer dan 20% gemeld in het aantal telefoontjes betreffende de EV. Alleen al voor Enexis betekent dit op jaarbasis een toename van circa 5000 telefoontjes. Betrek je de overige netbeheerders met EV-netten erbij, dan praat je al snel over meer dan 10.000 extra telefoontjes. Door deze EV-actie stoppen dus meer dan 10.000 overtredingen van de WIBON. Wil je deze lijn vasthouden dan is het wenselijk dat Agentschap Telecom, mogelijk in samenhang met de betrokken netbeheerders, het naleefgedrag van de EV-melding en het effect van een interventie blijft toetsen.

Malcolm Sparrow vat het werk van een toezichthouder als volgt samen: pick important problems, fix them and tell everyone. Als uitkomst van deze EV-actie bleek ook dat kleine aanpassingen aan de voorkant noodzakelijk waren. Zo is er thans overleg met het Kadaster en Enexis over verbeteringen in de procedure. De resultaten van deze actie kunnen echter ook leiden tot andere inzichten of verbeteringen bij de thans niet betrokken instanties. Daarom zal het doel en het resultaat van deze EV-actie worden verspreid naar meerdere instanties die betrokken zijn bij graafwerkzaamheden. Ook wordt door Agentschap Telecom, in samenwerking met de graafketen, een webinar over de juiste handelswijze bij een EV ontwikkeld.

Deze wordt na de bouwvakantie vertoond.

Dit verslag is geschreven door: Harry Nijland, senior inspecteur Toezicht van Agentschap Telecom.

Voor informatie:

Agentschap Telecom

Afdeling media en netwerken -WIBON

T 050 - 587 74 44